夏 光 沈晓悦 冯东方 陈 赛 王 彬 杨姝影 （国家环保总局环境与经济政策研究中心） 1989年颁布施行的《环境保护法》在我国环境保护实践中发挥了积极作用。但是，随着时代的变迁和国内外社会、经济、政治和环境保护形势的发展变化，《环境保护法》已难以适应时代和环保工作的需求，在实践中存在许多问题和障碍，急需进行修改和完善。 国家环保总局环境与经济政策研究中心就《环境保护法》实施状况和修改问题开展了调查研究，在新疆、安徽、广东、上海等省区的20多个城市或地区进行了实地调研，同时在全国范围内开展了《环境保护法》修改问卷调查，收到有效答卷1553份。
《环境保护法》实施状况总体评价 现行《环境保护法》是我国环境法学领域的一项重要成果，它为环境法律关系的调整设定了一系列制度，也曾经解决了一定的环境法律问题，在保护环境特别是控制污染方面发挥了积极作用，具有不可磨灭的历史功绩。问卷调查显示，80％以上的被调查者认为《环境保护法》在环境保护和生态防治中起到较为显著的作用。 但是，历史的局限性、自身法律规定不完善和管理体制不顺等问题，也影响了《环境保护法》的实施效果，使其在环境保护实践中的地位和作用不断削弱，应做进一步修改和完善。 一、《环境保护法》的历史功绩 《环境保护法》的历史功绩主要表现在以下几个方面: 1.界定了“环境”的定义、范围，明确了环境法的调整对象，确立了我国环境保护观是“大环境”观的基本思想，明确了环境法调整的对象是人们在保护和改善生活环境和生态环境、合理利用自然资源、防治污染及其公害中产生的社会关系。 2.《环境保护法》进一步明确了污染者的责任，将污染者的责任纳入了环境保护责任制度，有利于促进合理利用环境和自然资源，减轻环境损害，公平负担。 3.《环境保护法》推动了环境单行法律、法规的创建，为我国《环境保护法》法律体系的完善奠定了基础，标志着我国环境保护事业进入法律化阶段。《环境保护法》从环境保护的目标、基本原则、基本制度和违法责任等做出了原则性和指导性的规定，对后续各单行法的颁布实施和修改完善起到了指导作用。问卷调查显示:60％以上的被调查者认为《环境保护法》对单项立法具有较大的指导作用。 4.《环境保护法》确立了一系列行之有效环境管理制度的法律地位，为我国环境保护行政与管理提供了重要手段。 二、《环境保护法》的局限性和问题 1.立法目标评价 现行《环境保护法》目标定位偏低，没有体现可持续发展的思想内涵。具体表现为:一是现行《环境保护法》的立法目的是从保护环境、防止污染、促进发展出发的，没有体现代际公正，没有关注后代的发展需求。二是没有真正体现预防原则，仅限于污染防治的狭义层次。三是目标范围狭隘，没有将我国环境保护放在全球环境保护的大视野下来考虑。 2.基本原则评价 我国《环境保护法》确立的4项基本原则包括:协调原则、预防原则、环境责任原则和公民参与原则。其存在的主要问题包括: 《环境保护法》中规定的协调原则没有体现可持续发展理念倡导的人与自然和谐相处的广义协调观。 《环境保护法》体现的预防原则仍是以末端控制为指导思想，没有反映预防原则中环境风险防范和源头控制的真正内涵。 开发者养护、污染者治理的环境责任原则存在片面性和局限性，难以保证各种环境责任落到实处。 公民参与原则含义狭窄，只是一种公众末端参与的形式，不能完全和准确表达公众参与原则的内涵。法律只原则性规定了公众享有检举权、控告权等，而环境知情权、环境请求权、公众监督权等却没有得到体现。 3.环境监督管理体制 《环境保护法》中将我国环境监督管理体制做了3个层次的规定，包括国家环境保护行政主管部门的职责、地方人民政府的职责、地方环保部门的职责以及政府相关部门的职责。随着我国市场经济体制改革的不断发展，现行环境管理体制中的问题和不足日益显现，在一定程度上已影响了环境监督管理工作的功能和效率，存在的主要问题是: 统管与分管部门关系不明确，地方环保部门难以实施统一监督管理。首先，我国地方各级环保部门受国家环保总局与地方政府的双重领导，而由于其财权和人事任免权主要取决于地方政府，地方环保部门的工作往往受制于地方政府。其次，政府的环境保护职能分散在环保、水利、交通、国土、公安等多个部门，分管部门间关系不明确，环保部门“统一监督管理”的职能在很大程度上被肢解和架空。 监督管理体系不完整，缺乏社会参与。我国《环境保护法》规定的环境监督体制中是以政府为主导的，对公民、媒体及社会组织等社会力量参与环境监督管理的规定非常有限，没有形成一种全社会参与的监督和制约机制。 4.生态保护评价 生态保护内容严重缺位。现行《环境保护法》中对生态和自然资源保护仅做了8条原则性规定，缺乏具体的规范和有关制度的支撑。 生态保护职责难以真正落实，生态保护与管理工作举步维艰。实地调研和问卷调查发现，一半左右的被调查者都认为，依据《环境保护法》的相关规定无法保证资源部门在实施资源开发利用的同时能够有效地保护生态环境。 环保部门在生态保护方面责任大、权力小、措施空。由于缺乏配套的法律措施和最基本的原则性规定，面对破坏生态环境的行为，环保部门无法可依，缺乏相应的处罚依据和处罚标准。 5.法律责任评估 《环境保护法》所规定的法律责任中有些提法过于原则，有些表述含糊其辞，还有的规定只有上文没有下文。这给执法者的监管和处罚带来困难，也使一些违法者有机可乘。 法律赋予环保部门的办法太少、手段单一、权力太弱，无法保证执法力度和有效履行统一监督管理职能。 行政处分手段处理违法企业已不适应市场经济的要求。《环境保护法》第38条规定，造成环境污染事故的企事业单位，情节较重的，对有关责任人员给予行政处分。这难以适应经济体制变化的需求。 《环境保护法》中缺乏对行政管理者的法律责任。由于缺少对行政管理部门管理者不履行其职责规定应承担的法律责任的规定，使得一遇到经济发展与环境保护冲突，往往是环保让位于发展。这一法律制度缺乏所带来的问题已越来越引人注目，领导干部环保政绩考核及责任追究制度成为立法讨论的焦点。问卷调查结果显示，95％以上的人认为有必要增加针对行政管理者的法律责任。
重要环境管理制度实施状况评价 《环境保护法》确立了一系列我国环境管理重要制度，包括环境规划、环境标准、环境保护责任等制度。这些环境管理制度在我国的环境保护中发挥了十分重要的作用，是各级环保部门环境行政的法律依据和抓手，得到了广泛的应用。然而，环境管理制度在实施中不断暴露出各种问题，严重影响了我国环境管理工作的效果。 一、主要环境管理制度的实施效果评价 1.环境规划制度 环境规划制度基本能够得到贯彻实施，但是，在环境规划的落实和与社会经济规划一体化等方面还存在许多问题。主要表现在:一是不少地方还没有制定环境保护规划；二是环境规划难以做到综合决策和社会经济与环境保护的协调发展；三是环境规划本身针对性不强，可实施性差等。 2.环境保护统一监督管理制度 环境保护统一监督管理制度赋予了各级环境保护行政主管部门对环境保护统一监督管理的权利和职责，使环境管理行政有了法律支持，取得了可喜的成效。但是，由于与此制度配套的其他法律规定不完善或缺失，一些环境监督管理职责不明确或存在管理职能的交叉，导致环保部门难以行使环境保护统一监督管理的职责，环保部门的权威性不强。 3.环境标准制度 环境标准制度是一项重要的基于定量化进行环境管理的重要手段。以环境标准制度的法律规定为基础，国家和地方制定了一系列环境质量标准和污染物排放标准，对环境管理的实际工作奠定了良好的基础，是有效开展环境监管工作的重要抓手。这项制度在整个环境法律体系和制度中具有重要的地位，在环境保护的实践中发挥着巨大的作用。 4.环境影响评价制度 环境影响评价制度实施以来，在地方污染预防方面发挥了非常积极的作用，各地建设项目环境影响评价制度的执行率均基本保持在90％以上。通过执行环境影响评价制度，环保部门确实能从源头上杜绝和合理规划一些建设项目。但环境影响评价制度存在环境影响评价形式化的趋势。造成这种情况的原因包括:首先，由于缺乏环评前执行审批程序和要求，缺乏建设项目以外的环评要求，对非政府投资项目缺乏监管以及对“三产”缺乏监督等原因，环境影响评价制度实施效果不理想。 5.环境保护责任制度 由于缺乏与这项制度相配套的干部环保绩效考核机制和责任追究制度，使此制度的实施效果欠佳。问卷调查显示:60％以上的被调查者认为《环境保护法》基本不能保证地方人民政府对当地环境质量负责。 6.“三同时”制度 “三同时”制度在工业污染末端治理设施上提出了强制性的要求，在地方环境管理中扮演着十分重要的角色，对企业污染治理设施建设起到积极的督促作用。 7.排污收费制度 这项制度执行以来取得了较好的成效，对促进企业治理污染和削减污染排放起到了促进作用。但是，排污收费制度也存在许多问题和不足，主要表现在:一是排污收费的标准过低，激励作用有限；二是排污收费的资金使用改革引发了环保管理资金不足的问题；三是排污收费制度不完善，难以适应新需求。 8.限期治理制度 限期治理制度在我国的环境污染防治中发挥着十分重要的作用。但是，在环境管理的执法过程中，也暴露出限期治理制度存在的许多问题和不足。限制治理审批权限归企业所属一级政府的规定大大降低了这项制度的实施效率。 造成限期治理制度实施效果欠佳的主要原因包括以下几个方面:一是对违法行为的处罚力度太弱，难以对违法者形成威慑；二是处罚的权限分配不合理，影响执法效力。调查结果显示:大多数人认为应赋予环保部门关停违法企业的权力。 9.排污申报登记制度 由于各方面的原因，排污申报登记制度实施的实际效果不太理想。出现上述情况主要包括以下几方面原因:一是监管渠道不畅。由于环保部门与工商管理部门、计划部门等没有法定的协调规定和信息通报制度，环保部门有时难以掌握新增污染源情况。二是申报登记的信息得不到及时的更新。三是对违法行为的处罚力度太小，难以对企业形成有效的威慑。四是环保部门的环境监管能力不足，加之企业分散，难以实现有效监管。 10.公众参与制度 《环境保护法》没有建立一个明确的公众参与制度，没有关于环境权益、参与环境保护渠道及环境信息公开化的有关法律规定和配套的实施机制，公众参与的实际效果并不理想，公众参与制度难以落实。 二、影响环境管理制度实施效果的主要原因 造成环境管理制度实施效果欠佳的原因是多方面的，有法律建设先天不完备的原因，也有不适应社会经济和环境保护新形势的原因；有管理体制方面的原因，也有操作程序上的问题；有行政干预和地方保护主义的原因，也有自身能力不足的问题。 1.法律制度建设不完备 现有环境法律、法规某些规定不完备或过时，有的存在管理制度空白，还有一些是操作性不强或对环境违法行为的处罚力度较小、手段单一，某些法律规定不统一，易造成不公平现象。 2.缺乏监督和保障机制 不能仅靠环保部门来有效实现环境监管，社会公众和新闻媒体也是环境监督的重要力量。缺少部门联动机制和环保部门能力建设不足也严重影响了环境影响评价制度的实施效果。 3.管理体制不顺 我国的环境管理体制是一种双重的管理体系，因此，在环境保护责任制度不完善、配套的党政领导干部环保政绩考核制度尚未有效实施的情况下，地方政府领导干部对环保工作认识和重视程度就成了地方环保部门环境监管工作执行情况的一个重要影响因素。 爱我家园网@- fsr{cy:TmKOAsfzP
爱我家园网……- eQp^haaYNH:ES@h| 修改环境管理制度建议 爱我家园网……- P5Sl0wMsA(:w vKI
建议修改《环境保护法》时进一步完善环境保护责任制，建立环境责任追究制度和干部环境绩效考核制度。应明确各级政府对辖区内的环境负责，党政一把手是辖区环境保护的第一责任人；建立党政领导干部环保绩效考核 制度，将环保绩效作为干部的一项重要政绩；建立环境保护责任追究制度。 二、完善环境影响评价制度 爱我家园网*- m2nfFSbDVuz#:GIS 首先，环评制度应扩展环境对象，增加战略、重大经济政策、规划等进行环境影响评价的有关内容；其次，应加强环评制度的前置性规定，特别是要明确相关部门在环评制度中的关联责任，明确工 商部门在核发营业执照时，必须审查申请方提供的环境影响报告书；最后，加大处罚力度，提高环评制度的实施效力。 爱我家园网￥- dq)[(PJI74pr~7eW 三、确立排污收费新原则 爱我家园网￥- !FMJC3HRiWzIYmB_
要将以超标排污处罚为原则的排污收费制度转变为以对环境资源有偿使用和超标排污违法并加倍处罚为原则的新排污收费制度。确立环境资源有偿使用的原则和确立排污收费高于治理成本的原则。 爱我家园网$- XX1wD4+H:$gYf(iQ
四、在限期治理制度中确立属地管理原则 应将限期治理的管理权限下放到产生污染或环境破坏行为的所在地区的环保部门，并将限期治理的管理事权交给属地环保部门。 五、公众参与制度 公众参与制度应明确公众的环境权益、参政议政渠道等内容。 此外，还急需补充生态补偿、污染赔偿、信息公开、清洁生产、排污许可证等重要环境管理制度。 对《环境保护法》修改框架的建议 一、修改《环境保护法》应确立的基本观点 1.《环境保护法》的修改方向是成为环境保护“基本法” 《环境保护法》应该定位于环境保护的“基本法”，其主要作用是宣示国家对于环境保护的价值目标、根本方针、基本原则、责任分配、权利界定、体制安排、罚则基准等，为制定环境保护单行法律、法规提供源头性的法律依据。 2.《环境保护法》应该体现比较高和强的“国家意志” 修改后的《环境保护法》应该充分反映国家在环境保护方面比较高和强的意愿、决心和措施。随着中央提出科学发展观、新型工业化、环境友好型社会等各种“国家意愿”，《环境保护法》中做出比较强硬的各种环境保护规定的时机也到来了。 3.《环境保护法》应该体现先进的治国理念 《环境保护法》的立法目的体现了基本法乃至整个环境法律体系的价值目标。《环境保护法》立法目的主要应包含“实现可持续发展”，“建设环境友好型社会”，“以人为本、执政为民”3个方面。 4.以“环境善治”理论规划《环境保护法》的结构 一是加强和充实生态保护的法律规定。二是强化和改善政府的环境保护职能和责任。《环境保护法》应该强化对各级政府执行环境法律的授权及其责任。三是扩大司法机关在执行环境法律中的作用。《环境保护法》应该扩大司法系统在环境执法中的作用，提出制定各种程序法规定的要求，促使司法机关(尤其是审判机关)保障环境法律的实施。四是扩展社会环境权益和公众参与，如环境监督权、环境知情权、环境索赔权、环境参政权等。 二、《环境保护法》修改框架建议 修改后的《环境保护法》主要应在以下3个方面有较大的进步和发展:一是增加和充实生态保护的内容；二是强化和改善政府和司法机关的义务、责任和职能；三是较多地扩展公众的环境权利。 关于修改后的名称，目前集中在两种提法上:一是《环境保护法》，二是《环境保护基本法》。 三、《环境保护法》修改框架建议方案 1.总则(包括立法目的、有关定义、适用范围、国家承诺、国家要求) 2.区域环境保护(包括严格保护重要生态系统、农村环境变化、海洋环境保护、城市环境保护、跨区域环境保护协作和协调) 3.防治环境污染和其他公害(清洁生产、循环经济、“三同时”、排污申报、排污许可、排污交易、总量控制和达标排放、排污收费、污染事故、污染转移、环境税) 4.生态保护(生态规划、区域开发、生态要素保护、自然保护区、生物多样性、生态补偿) 5.环境保护体制和职能(环境保护机构、环境保护行政主管部门统一监督管理、环境标准、环境规划、环境监测、环境信息公开和确认、环境影响评价、环境监督、公众环境权、环境保护社会组织、环境宣传教育) 6.法律责任和救济(行政责任、民事责任、刑事责任、法律救济) 7.附则 （本调研报告获得第四届全国环境保护优秀调研报告一等奖，刊发时有删节。） (责任编辑：admin) |