国家环境保护总局环境监察局局长 陆新元

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　　要点放大:环境执法要适应和推进历史性转变，关键在改革创新、理顺体制、健全机制、强化法制、增强能力。要紧紧围绕全面推进重点突破的总体思路，紧紧瞄准构建完备的环境执法监督体系的目标，紧紧坚持“权责明确、行为规范、监督有力、运转高效”的方向，紧紧按照先进性、完整性、系统性的要求，建设一支“政治素质好、业务水平高、奉献精神强”的环境执法队伍。 　　  爱我家园网$- *f!}tYL!Tb9#E#vp

　　在第六次全国环保大会上，温家宝总理指出:“做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现三个转变”。周生贤局长强调:“三个转变是对我国经济发展与环境保护关系认识的新飞跃，是战略性、方向性、历史性的转变，是我国环境保护发展史上一个新的里程碑”。历史性转变的提出是落实科学发展观的必然要求，是对科学发展观的丰富和发展，是第六次全国环保大会的标志和灵魂。历史性转变为环境执法带来了战略机遇，开辟了广阔天地，描绘了宏伟蓝图。环境执法工作必须抓住历史机遇，正视执法障碍，勇于剖析不足，加强改革创新，破解执法困境，适应并推进历史性转变。

　　一、深刻认识历史性转变中环境执法工作面临的重要机遇

　　为实现历史性转变，温家宝总理要求“建立完备的环境执法监督体系”。周生贤局长把建立完备的环境执法监督体系列为总局重点解决的两件大事之一。可见，环境执法的改革创新是推进历史性转变的重要举措，历史性转变的过程也将是环境执法体系不断完善、执法力度不断加大、执法效果不断增强的过程。

　　历史性转变为环境执法工作的发展创造了难得的发展机遇。一是实现经济发展与环境保护“并重”为环境执法提供可靠保障。地方政府是环境保护的责任主体，而部分地方政府就会为追求短期政绩，重经济增长轻环境保护，不惜制定“土政策”，搞地方保护主义，不支持甚至阻碍环境执法，基层环境执法就会呈现“站得住的顶不住，顶得住的站不住”、“单打独斗”、收效不佳的局面。实现经济发展与环境保护“并重”，地方各级人民政府就会切实负起环保责任，就会积极创造条件支持环境执法，就会自觉克服各种地方保护主义，环境执法就有了可靠政治和组织保障。二是实现经济发展与环境保护“同步”将使环境执法赢得主动权。由于环境保护滞后于经济发展，很多地方环保“旧账”未还，“新账”又欠，环境执法犹如救火，执法人员只能疲于奔命。实现环境保护和经济发展“同步”，就必须改变先污染后治理、边治理边破坏的状况，就必须将环境执法关口前移、重心下移，环境执法就会赢得主动权。三是综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决环境问题将提高环境执法效能。环境保护是全社会的共同责任，需要在政府主导下，在环保部门的组织和推动下，多部门、各界人士共同参与。主要用行政办法保护环境，手段单一，难以组织、推动全民参与监督，执法效果较差。而综合运用法律、经??、技术和必要的行政办法解决环境问题，就会调动最广泛的群众参与监督，就会将环境违法行为消灭于人民战争的汪洋大海，就能大大提高环境执法效能。总之，历史性转变为环境执法的改革创新带来了重要机遇，能否抓住这个机遇，事关环境执法工作的长远发展，事关环境保护事业发展的大局。

　　二、适应并推进历史性转变要正视环境执法的”四大障碍”

　　环境执法难是一个长期的普遍现象。主要表现为四大障碍:一是法制障碍，法律规定“软”、权力“小”、手段“弱”等问题，导致难查处、难执行、难到位。二是体制障碍，目前，环境执法体制存在的突出问题是横向分散、纵向分离、地方分割。三是机制障碍，环境执法的工作机制散而不全、有而无用。四是能力障碍，执法工作任务重、装备差、人员少，经费难以保障，环境执法能力严重不足。

　　环境执法面对的往往是地方经济活力的推动者、地方财政收入的贡献者、当地群众就业岗位的提供者。企业环境违法的危害不容易受到重视，环境执法面临诸多难题，主要表现为四大障碍:

　　□法制障碍

　　规范、严格、完备的法律是环境执法的必要前提。现有24部环境与资源保护法律、50项行政法规。普遍存在规定“软”、权力“小”、手段“弱”等问题，导致难查处、难执行、难到位。法律规定“软”，主要体现在现行的许多有关环境保护单行法规过于宏观，难以体现环境具体法、实施法性质，往往要求或禁止企事业单位和个人实施某种行为规定很多，但是却没有对应的法律责任条款，致使环境执法机关面对违法行为常常束手无策，难以查处。权力“小”，主要体现在环保部门只有限期治理、停产治理的建议权，在地方保护主义严重的地区，环保部门无能为力。缺乏查封、冻结、扣押、强制划拨权等行政强制手段。而申请法院强制执行往往难落实。东北某市提交法院强制执行的31起案件无一执行。手段“弱”，主要体现在环境处罚的主要手段就是罚款，处罚额度除对拒缴排污费可按3倍处罚外，最高处罚额度为30万元，多数行为的处罚额度为5～10万元。同时，周期长、程序复杂，据统计，在去年查处的2.7万家企业中，就有3000多家企业在前年已查处过，但在处理上对屡查屡犯的仍然是申请政府限期治理，或罚款了事，难以执行到位。

　　□体制障碍

　　顺畅的执法管理体制是环境执法的关键环节。目前，环境执法体制存在的突出问题是横向分散、纵向分离、地方分割。突出表现在:一是基层环保部门难以克服地方保护主义。环境执法工作的“瓶颈”集中在市县级。2004年查处的208件违规环保“土政策”，全部集中在市县，其中90％集中在县级政府。而我国环境执法人员主要集中在市县，现有国家、省、市、县四级环境执法监察网络的5万人环境执法队伍中，市、县级占全国总数的99％，这部分人员的位子、票子均受到地方政府的制约。二是环境监察队伍执法地位不明确。绝大多数省级、地市级、县级环境监察执法机构是事业单位，没有直接的法定执法权，《行政许可法》的实施，事业单位执法只能通过委托进行，极易造成行政诉讼。2004年仅12个省的环境执法受阻就达4000多起，发生暴力冲击环境违法120多起。2005年据15个省统计发生暴力抗法事件达130多起，有的环境执法人员被打致残。三是地方分割管理严重，环境纠纷难处理。2005年，全国发生环境污染纠纷12.8万起，其中相当一部分是跨界污染。在处理跨界污染时，往往是各说各的理，各拿各的证据，很难处理到位。

　　□机制障碍

　　工作机制是环境执法与监管工作正常运行的保障。当前，环境执法的工作机制散而不全、有而无用。首先体现在责任追究机制不健全。从目前全国环境违法案件查处和污染事故处理情况看，地方政府对环境质量负责变成了地方环保部门负责。许多企业违法排污造成了污染事故，地方政府并没有受到追究，环保部门却成为责任追究对象，肇事企业也只是交罚款了事，企业法人代表和有关责任人员没有受到应有的处罚。其次，缺乏守法企业激励机制和企业自我监督机制。突出表现是“违法成本低，守法成本高”，造成守法企业与违法企业事实上的不公平竞争，最终导致守法企业也蜕变为违法企业。造纸企业的5万吨污水处理厂一天的运转费就达3～4万元，如停用污水处理设施，《水污染防治法》规定的最高处罚权限是仅为10万元，相当于企业4天的污水处理运转费。上海一电厂一期脱硫工程需投资8亿元，按现行排污收费标准，8亿元可交纳116年的排污费。在目前的政策下，很难使企业做到主动投资治理。企业自我监督机制不全，人才缺乏，致使在企业决策和生产中不顾环境安全，造成污染后果再受处理。再次，部门联动协调机制有而不完善。连续四年开展的六部门环保专项行动，在对下发动和增强行动效果方面取得一定成效。但真正在一线开展行动的还是环保系统。在日常执法中，往往是环保部门单打独斗，应当关闭的，该断电的不断电、该断水的不断水、该吊销执照的不吊销。在已初步实施移送制度的15个省级环保部门移送的850件违法案件，涉及工商、经贸、司法和监察等部门，结案率却不足60％。

　　□能力障碍

　　执法能力是确保环境执法任务落实的关键所在。当前我国环境执法工作任务重、装备差、人员少且素质参差不齐，加之经费难以保障，环境执法能力严重不足。2005年底，全国平均每个机构1.5辆车左右，300多个县没有执法机构，200多个县的执法机构没有执法车辆，更没有取证设备，却监管了近30万家工业污染企业、70多万家三产企业、几万个建筑工地，还要面临十分繁重的农村及生态环境监察任务、承担着120多亿元/年排污费征收工作和6万多件/年污染事故与纠纷调查处理工作。另外，执法人员少、素质参差不齐。目前，虽然环境监察系统大专以上学历已达到52％，但多集中在大中城市，县级仍有相当一部分环境监察人员素质低，对法律法规、产业政策、生产工艺等不熟悉。

　　三、适应并推进历史性转变要剖析环境执法”四个不适应”

　　认识不足才会完善，寻找差距方能进步。对照历史性转变的要求，环境执法存在着一些很不适应的方面:在工作协调上，重“单打独斗”、轻“握指成拳”；在工作程序上，重事后被动查处、轻事前主动预防；在工作方式上，重行政手段、轻综合手段；在队伍建设和工作作风等方面，重监管、轻服务。对于这些都需要进一步改进和完善。

　　□重“单打独斗”、轻“握指成拳”，工作协调不适应

　　“握指成拳”才能彰显力量。环保部门内部缺乏有效协调机制，执法资源没有很好地整合，执法监督难形成合力，甚至相互矛盾。一是环境执法与环境管理脱节。有些环保部门内部没有形成良性互动的工作协调机制，如在查处的环境违法企业中有的是环境评奖企业，有的严重违法排污企业还优先安排了大量的财政资金。二是环境执法与环境监测脱节。许多地方环境执法部门与环境监测部门协调配合不够，环境执法人员看不到环境质量监测数据，难以了解环境质量状况，也就难以及时捕捉企业违法排污的事实，监测没有发挥执法的科学依据作用。三是环境执法与环境审批脱节。许多地方环境执法与负有审批职权的部门没有形成监管合力。老生产线超标排污，新项目照批不误；企业违法排污，环境准入资格照样审批。

　　□重事后被动查处、轻事前主动预防，工作程序不适应

　　预防为主是环境管理的基本方针，污染预防胜于污染治理，源头控制胜于违法查处。目前，环境执法主要是事后查处、被动查处，没有制定体现预防为主的环境执法监督程序和制约机制。一是规划只制定无监督。城市规划、环境规划制定以后束之高阁，没有落实监督执法的职责，有的甚至不公开、不宣传，没有作为环境执法的依据；二是建设项目只审批少监管。许多环境执法部门不知道批了项目，不清楚是否验收，往往是新项目变成了老污染才去查处，建设过程的监管往往成了空话。有的项目在建设时就已埋下暗管、设下违法排污的机关，有的验收时达标，验收后超标。

　　□重行政手段、轻综合手段，工作方式不适应

　　目前，环境执法重行政手段，轻司法、经济、技术和精神鼓励等手段。一是运用司法手段整治污染力度不够。各地在如何协调司法部门加强环境执法上，缺乏措施和办法，申请法院强制执行率很低，很多执法成了协调，收费变为协商；二是运用经济和技术手段限制环境污染措施不足。排污收费政策执行普遍不到位，受地方保护、经济状况等因素影响，协商收费、人情收费的现象仍然严重存在，没有很好地发挥促进污染治理的作用；三是运用精神鼓励的奖惩机制不多。有的地方反映，现在超标排污企业不在少数，时有超标的超过50％。这样的打击面既不利于环境执法，也不利于经济发展。对好的企业缺乏鼓励和奖励措施，影响其治污积极性和社会的积极影响；四是运用其他综合手段制度化不落实。挂牌、督办、回访、举报、投诉、通报、考核等手段多数只用于典型问题查处，没有全面形成制度，不足以发挥其有效作用。

　　□重监管、轻服务，队伍建设与工作作风不适应

　　队伍建设与管理是环境执法的重中之重，工作作风尤其重要。目前环境执法队伍自身问题主要体现在四个方面:一是部分人员素质低，作风浮躁。一些执法人员对法律法规、生产工艺、产业政策不熟悉，找不到问题、找不准问题。上级没有直接要求的不想查，看得见但管不了的不想查，老百姓没有举报的不想查。二是执法不到位、不作为，甚至失职、渎职。一些地方的环境执法人员对群众反映的环境污染问题熟视无睹、不闻不问，缺少执法者应有的责任感。三是违反环保系统“六项禁令”和环境监察人员“六不准”。一些地区之所以对环境违法企业查处不到位、关停不力，后面也隐藏着严重腐败问题。群众反映“官不清则水不清”，有的地方环境执法人员为企业通风报信，为环境污染求情，甚至入股分红，为污染企业当保护伞。四是服务意识淡薄，为基层、为企业排忧解难不够。对企业的法律、政策宣传引导不够，对基层一线环境监察人员的业务培训不够，没有建立长效激励机制，没能充分调动队伍的积极性。环境执法与应急工作的规范化、制度化建设滞后。

　　同时，环境应急工作相对于当前环境突发事件频发的严峻形势存在严重的不适应。我国经历了20多年的快速推进工业化的发展阶段后，目前环境问题集中出现，已进入环境突发事件的高发时期。改革开放初期建设的许多企业，特别是化工、冶炼等高污染行业，由于产业布局不合理、生产工艺落后、设备老化等因素，多数存在这样或那样的环境安全隐患问题。从去年底总局开展的全国环境安全大检查来看，当前环境隐患非常突出。特别是一些企业破产、停产或转制，正常监管体系被打乱，极易造成危险品擅自转移、流入社会或排入环境，产生重大环境污染。2006年1～5月份我局接报并处置突发环境事件68起，共造成16人死亡，233人中毒(受伤)。与去年同期相比，突发环境事件总数增加44起，同比增加183％；重特大环境事件6起，较大环境事件19起，一般环境事件43起。而目前环境应急工作难以满足有效处理突发性环境事件的要求。一是思想认识不到位，敏感性不强。二是信息不够畅通，部门配合不协调。很多交通、安全生产等事故诱发突发性环境事件之后，环保部门难以在第一时间获取信息，因而失去了最佳处理时机。三是应急能力不强。环境应急的预案制定、处置技术研究等基础工作缺乏，应急监测与应急处置装备水平较低。四是处理突发性环境事件的经验不足。环境应急工作开展时间不长，人员新，处理突发性环境事件的经验尚需一个较长的积累过程。五是对地方政府和企业的责任追究不到位，致使教训不吸取、管理难到位。

　　四、要以改革创新加快环境执法”四个实现”

　　环境执法要适应和推进历史性转变，关键在改革创新、理顺体制、健全机制、强化法制、增强能力。要紧紧围绕全面推进重点突破的总体思路，紧紧瞄准构建完备的环境执法监督体系的目标，紧紧坚持“权责明确、行为规范、监督有力、运转高效”的方向，紧紧按照先进性、完整性、系统性的要求，切实做到“四个实现”，建设一支“政治素质好，业务水平高、奉献精神强”的环境执法队伍。

　　□实现全过程主动、积极的环境执法

　　环境执法须从源头抓起，实行全过程环境监管。一方面，环境执法“关口要前移”，从规划入手，检查区域规划、城市规划、环境规划、规划环评等环境保护措施落实情况；从全过程监管入手，对建设项目的建设过程和建成投产等环节进行执法检查，实行建设项目“三同时”全过程环境监察制度，使环境执法由“末端控制”向“前期预防”延伸，实现预防与控制相结合。另一方面，环境执法“重心要下移”，赋予市、县区级环境执法监督更大的职责，以实行环境执法属地管理、上级监督、谁审批谁验收为原则，增强各级环境执法监督的主动性，提高积极性。彻底改变事后、被动、消极的执法模式，实现全过程、主动、积极的环境执法。

　　□实现全系统综合、协调的环境执法

　　环境执法要多管齐下，“握指成拳”，综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段加强环境执法。一是环保部门要形成环境执法监督的合力，优化、协调、整合环保部门环境执法资源。建立环境管理和企业环境行为信息通报、有限制约的制度，建立环境监测与环境执法良性互补、互动的工作机制，从环境质量着眼，从污染源着手，实行联动的工作方式，解决环境执法监测和应急监测的良性互动的机制问题。二是形成经济、技术、宣传教育等综合环境执法的长效机制。建立环境执法信息公开制度和上市公司环境信息公开制度，推进企业年度环境报告书制度，逐步建立企业环境信誉制度。建立环境执法责任考核制度，按分级管理的原则，对各地环境执法开展情况实行目标管理，增强管理和调控能力；建立排污费稽查制度，提高环境经济政策的效能；建立全面的责任追究机制，切实贯彻《环境保护违法违纪行为处分暂行办法》，延伸企业环境违法的行政责任追究。

　　□实现全社会性、全方位的环境执法

　　正确处理环保系统内部和外部的关系，充分利用环境保护的社会监督和企业自律，环境执法要依靠和发挥社会的力量。一是要发挥环保部门统一监督管理职能，建立健全多部门联合执法机制和移交移送机制。积极拓宽与相关部门的互联互通渠道，既充分发挥环境管理行政资源，又积极探索统一监督管理的实现形式，形成执法合力；二是要加大环境司法执法力度，完善环境犯罪案件的移送程序。研究建立环境民事和公诉制度，依法强化对环境违法行为的司法追究范围与力度。逐步建立民事调解、司法处理和仲裁等纠纷处理机制。三是实施环保义务监督员制度，并研究和探索企业环境行为审核、审计制度。加强社会公众参与和监督的力量，弥补环境执法资源缺乏问题，为环保部门环境执法提供服务。四是实施企业环境监督员制度。按照《国务院关于落实科学发展观加强环境保护决定》中有关“推进企业环境监督员制度，实行职业资格管理”的要求，对企业的原材料消耗、清洁生产、污染治理等工作进行全过程监督，提高企业自律、守法的意识和水平。

　　□实现素质好、水平高、能力强的现代化环境执法

　　全面加强执法队伍思想、作风、组织、业务和制度“五大建设”，全面提升环境监察队伍整体素质和执法能力。首先，制定培训规划，抓好人员培训。要针对不同的培训对象，充分利用系统内外的教育资源，努力形成多层次、多渠道、大规模培训格局。第二，尽快制定环境监察办法和修订环境监察工作规范，从法律法规上明确环境执法队伍的法律地位，进一步规范统一环境监察职责，科学设立执法岗位，明确执法程序。第三，开展稽查工作，建立内部监督、层级监督和外部监督相结合的监督机制。要尽快出台《环境稽查暂行办法》，在全国范围内部署开展上级对下级的稽查工作。第四，建立突发环境事件的应急体系和预案，初步建成统一领导、分级管理、功能全面、反应灵敏、运转高效的突发环境事件应急机制。切实加强对突发环境事件的预警、应急和处理，降低突发环境事件所造成的损失。第五，根据先进性原则，按照现代化要求，积极推进环境监察标准化建设。经修订的《环境监察标准化建设标准》即将发布，要加大在全国推行执法单位达标力度，本着“强化本级、带动各级，配全省级、配强市级、加强县级”的原则，建立健全国家、省、市三级环境监控中心，对全国65％的重点污染源实现实时监控、形成监控网络。第六，公开承诺，取信于民。向全社会提出环境执法工作的五项承诺:严格执法、履行职责；依法执法、公正公平；高效执法、政务公开；文明执法、优化服务；秉公执法、廉洁自律。

　　同时，要改革环境执法监督体制，实现国家监察有效、地方监管有力、单位负责有方。改革与理顺国家环境监察与环境应急的体制，在全国设立区域环境保护督察中心，强化国家环境监察与环境应急的能力，做到国家监察有效；落实地方政府环境保护的责任，加大对地方政府的责任追究，鼓励各省级政府从执法体制上采取加强环境监管的措施，设区城市环保部门或环境执法机构实行对区级环保机构的直管，保障监管有力；通过完善和建立制度与机制，强化和落实各单位环境保护的责任。

　　好风凭借力，送我上青云。在历史性转变的重要时期，广大环境执法工作者大有可为，应充满信心、迎接挑战，抓住机遇、勇于创新，摒弃浮躁、真抓实干，适应并推进历史性转变，创出环境执法的新天地。 

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