浙江省

　　2005年8月，浙江省政府下发了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，确立了浙江省建立生态补偿机制的基本原则，即“受益补偿、损害赔偿；统筹协调、共同发展；循序渐进、先易后难；多方并举、合理推进”原则，同时提出了开展生态补偿的主要途径和措施。

　　案例一  钱塘江流域生态补偿机制

　　钱塘江流域是浙江省实施生态补偿机制的试点之一，以通过生态补偿机制的建立改善钱塘江流域水源涵养功能，加强污染防治，特别是工业污染和生活污染治理。其主要做法是，首先确定钱塘江流域水源涵养的重要区域，并结合水质功能区划确定各行政辖区的水质标准，同时，在全流域范围内建立行政辖区出入境水质自动监测系统，监测数据直接报省环保部门；其二，生态补偿机制的主要标准和依据是流域内不同断面的水质标准，建立一套环境绩效考核指标体系，对各级政府进行检查和考核，以环境监测数据为依据，以群众满意为目标，并将考核结果作为流域内各区域生态补偿的重要依据；其三，生态补偿的专项资金一方面来源于原有与生态建设和环境保护相关的专项资金，使用中强调生态补偿的原则，另一方面是政府财政新增资金；此外，生态补偿专项资金主要用于环境综合整治和生态建设项目，由政府主导实施。目前，钱塘江流域生态补偿的具体管理办法正在讨论之中，并将于今年内出台实施。钱塘江流域生态补偿机制试点成功的经验，将为省内其他七大流域树立样板。

　　案例二  杭州市生态补偿机制

　　确定明确的补偿政策。2005年5月，市委办公厅和市政府办公厅下发了《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》，明确了生态补偿机制的基本内涵和基本原则，同时提出要建立健全生态补偿的公共财政制度，明确生态补偿标准、制定生态补偿的产业扶持政策、建立生态补偿、环境管理制度及生态补偿的市场化机制、逐步建立责权统一的生态补偿行政责任制度的要求。

　　整合现有财政补助资金。杭州为建立生态补偿专项资金，整合现有市级财政转移支付和补助资金。在资金安排使用过程中，各部门按原资金使用渠道，明确对欠发达地区流域生态环境保护项目的倾斜性扶持，结合年度环境保护和生态建设目标责任制考核结果安排项目。从2005年起，市财政在原有10项生态补偿政策方面已安排1.5亿元资金的基础上，再新增5000万元，使专项资金规模达到2亿元。杭州市财政局还出台了《杭州市生态补偿专项资金管理办法》，明确规定了专项资金的来源、投资重点、分配使用原则和专项资金的使用范围等内容。

　　明确补偿重点领域。杭州的生态补偿重点领域，如市区大气环境污染综合整治；钱塘江、太湖流域(苕溪、运河水系)水环境整治以及七个环境重点监管区域和八大重点行业污染整治为主要内容的“1278”工程，大力推进以“1250”生态示范工程、“百村示范、千村整治”和“生态公益林建设”等，并在流域交接断面加强水质自动监测系统建设和重点污染源自动监测(控)系统建设。

　　建立补偿行政责任机制。杭州市还通过建立地区领导干部政绩考核机制来具体落实和推动生态补偿机制的实施。《意见》指出，要建立生态补偿的行政激励机制，积极启动绿色GDP国民经济核算研究，将万元GDP能耗、万元GDP水耗、万元GDP排污强度、交接断面水质达标率和群众满意度等指标纳入领导干部政绩考核的指标体系。

　　制定补偿产业发展政策。杭州市还在生态补偿财政补助的基础上制定了促进地方产业发展的相关扶持政策。对市区搬迁的工业企业优先考虑在市域周边县(市)安排落户，并在有关税收分成、排污指标分配等方面给予政策优惠。实施财政和税收分类管理政策。对江河源头区、饮用水源涵养地区、自然保护区、森林和生物多样性保护地区等的欠发达乡镇实施税收减免，同时实行基本财政保障制度和生态保护财政专项补助政策。

　　案例三  德清县生态补偿机制

　　德清县在浙江省最早出台了有关生态补偿的政策文件，其主要经验包括以下几个方面:

　　制定相关政策措施。德清西部地区是全县主要河流的源头和重要的水源涵养区，也是生态林的集中分布区。县政府于2005年2月正式实施《关于建立西部乡镇生态补偿机制的实施意见》(以下简称《实施意见》)，对生态补偿机制的原则、生态补偿的范围、生态补偿资金的筹措、生态补偿资金的使用等做了明确规定；德清县生态建设领导小组办公室还下发了《关于印发德清县西部乡镇生态补偿资金缴纳和使用管理办法的通知》。上述两项政策性文件的出台，为德清县建立和实施生态补偿机制奠定了坚实的基础，增强了生态补偿政策的可操作性。

　　明确资金渠道和使用方向。按照《实施意见》的要求，德清县从6个渠道筹措，进行专户管理。生态补偿资金主要包括县财政每年在预算内资金安排100万元；从全县水资源费中提取10％；在对河口水库原水资源费中新增0.1元/吨；从每年土地出让金县得部分中提取1％；从每年排污费中提取10％；从每年农业发展基金中提取5％。2005年，共筹措生态补偿资金1000万元。生态补偿资金的使用范围主要包括:生态公益林的补偿和管护；以日常生活垃圾处理为主的环境保护投入；西部地区环境保护基础设施建设；对河口水源的保护；因保护西部环境而关闭或外迁企业的补偿；其他经县政府批准的用于西部生态环境保护事业的补偿。

　　建立乡镇财政保障制度。德清县建立的西部乡镇财政基本保障制度。首先，针对由于中央税收改革带来西部乡镇财政收入减少的现状，县财政通过转移支付补足。其次，针对西部乡镇在保护生态环境方面所做的牺牲，县财政增加生态保护补偿预算资金，列入每年度财政预算，使西部乡镇工作人员的工资达到全县乡镇平均水平。

　　建立矿山生态环境治理备用金制度。2000年10月起实施的《浙江省矿产资源管理条例》，确立了矿山生态环境治理备用金制度。规定采矿人应当在领取采矿证的同时与国土资源部门签订矿山生态环境治理责任书，并分期交纳治理备用金，治理备用金应当不低于治理费用。2001年～2003年，省政府和省政府办公厅又先后下发了《浙江省人民政府关于矿山生态环境治理备用金收取管理办法的通知》、《浙江省人民政府办公厅关于矿山生态环境治理备用金收取管理办法有关问题的通知》、《浙江省人民政府办公厅关于切实加强矿山生态环境保护与治理工作的通知》。上述有关文件的出台，使矿产资源开发的生态补偿机制不断规范化。

　　明确原则和标准。一是对新开矿山，坚持“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理”和“确保不欠新账”的原则。目前备用金大部分是按照每立方米6~8元的标准收取，浙江省到2005年已累计收取矿山生态环境治理备用金2.99亿元，征收面达到100％；二是对废弃矿山的生态环境治理问题，坚持以下两项原则:第一，对于受益者明确的废弃矿山，建立了“谁得益，谁治理”的机制，解决了这部分废弃矿山的整治和复绿问题。第二，对已找不到收益人的废弃矿山，由政府来组织治理。其治理资金主要来源于省、市、县(市、区)采矿权出让所得的部分资金、矿山生态环境治理的新增土地收费中的部分资金、政府有关部门的涉矿行政事业收益中的部分资金和同级财政补贴的资金。

　　落实责任和统筹规划。浙江省将是否实现矿产开发与环境保护相协调作为考核政府的重要内容，将矿山生态环境保护与治理工作内容纳入国土资源管理目标责任书中，建立了市、县(区)政府对本辖区矿山生态环境建设负总责的责任制。

　　安徽省

　　安徽省在建立生态补偿机制方面做了大量工作，如出资支持和指导新安江流域生态补偿问题的研究和论证工作，对矿区环境保护生态补偿机制进行了深入的探索，自然保护区建设和管理的生态补偿有了初步成功的经验。

　　案例一  新安江流域生态补偿机制

　　安徽省黄山市是新安江流域上游的水源涵养区，而浙江省的杭州市是流域下游的受益区。两市都对新安江流域生态补偿问题十分重视，但在如何补偿的问题上，却各持己见。

　　首先，由于经济发展相对滞后，黄山市提出了“新安江流域共享共建”的建议，希望从浙江获得生态补偿，并期待浙江省来投资，以发展低污染、无污染的新型工业。浙江省和杭州市则认为，上游的水质得不到保障，特别是总氮和总磷指标甚至达到V类水，对下游水质造成不良影响，上游没有提供合格的水，下游不应对其进行补偿。

　　其次，黄山市计划在上游的休宁县建设一座库容为8亿立方米的水库，以进行季节性的水源调节，以充分发挥生态和灌溉等功能。浙江省对这一计划持反对态度，认为如果上游修建水库对下游的水量、水质和整个流域的生态环境将造成不利影响。

　　第三，浙江省认为，新安江水库的发电等主要是国家受益，应由国家补偿。此外，浙江省每年财政收入约2000亿元人民币，其中有1000亿元已经上缴国家，包括了生态保护和环境治理的资金。

　　案例二  矿区生态补偿机制

　　安徽有淮南、淮北煤矿以及铜陵铜矿和马鞍山铁矿四大矿区，矿山开发所引起的生态环境和社会问题都比较突出。

　　淮南所实施的生态补偿尝试，主要是青苗费补偿，标准是1200元/亩。但总体来看效果不佳，主要原因一是没有建立长效的资金机制，补偿的资金没有保障，生态补偿难以实施；二是在矿山修复中土地的所有权和使用权问题比较复杂，给实际操作带来困难。修复后的土地谁受益不明确，淮南部分修复的土地，理论上应企业经营，但需交给地方政府。另外土地征用手续太麻烦，土地无法占补平衡；三是生态补偿的资金无法进入成本，企业面临巨大的财务压力，在实际操作中缺少积极性；四是矿区治理目前没有统一规划，带有盲目性。例如在农村发展与农民搬迁的问题上，存在重复搬迁的问题，造成资金浪费。企业仅搬迁费开支每年6个亿(房子每平米补500元，耕地按1200~1800元/亩补偿)。

　　在铜陵矿区，矿山生态恢复和补偿面临不少问题。铜陵的铜矿开采始于商周时期，目前大多处于矿山枯竭期，矿山企业大多已关闭。长期的开采不仅造成地表塌陷，还造成大量废矿和尾矿滞留当地，带来一系列严重的生态环境问题。过去国家是铜矿开采的主要受益者，而矿渣和环境问题却留在了当地。现有的240家矿山企业主要是中小企业，对于历史遗留问题，企业和当地政府都无力治理。

　　此外，对于新矿的生态补偿问题没有全部得到解决。目前许多国有大型矿采用的生态型的生产方式，对采矿坑边生产边回填。而对于目前仍在生产的一些中小企业而言(大多是民营企业)，生产方式极为粗放，企业采完就走了，遗留大量采矿面生态破坏的问题十分严重。

　　目前铜陵矿山生态修复和环境治理的主要做法是对采空区进行充填，对露天坑进行回填覆土植树，对尾矿库进行覆土，对排土场进行整治。全面治理的总投资估算为17.4亿元人民币，受影响的居民5000多户。

　　马鞍山的主要矿种是铁矿，现有矿山企业111家，基本是小规模开采。矿山开采遗留的生态环境问题主要是塌陷坑、尾矿库和尾砂的酸性废水等严重污染。其矿区生态补偿包括3个方面，一是矿山的生态恢复。现在大型硫铁矿已经倒闭，酸性废水污染很重。2003年开始，每年由地方政府、市财政和环保部门拿出资金15万元，用于下游的农田改良，河道整治和赔偿农民损失；二是对市区内和东部有20多平方公里森林区以及过去建立的农场林场，作为公益林保护起来，并由市、区、县政府拿出一部分资金对工人进行补偿；三是城市和矿山废水污染农村的水体，影响了农业生产，政府每年拿出8～10万元，用于农村环境基础设施建设、水道和退化土地的治理。

　　淮北矿区面积450平方公里，到2005年塌陷地达19万多亩。目前已搬迁了16个村，综合整治了3万多亩。对于深层塌陷区，修复后用于水产养殖；对于浅层塌陷区，主要采取挖深填浅的治理方式，并补偿青苗费等。具体做法是由矿区和镇、村签订协议，矿区提供资金，镇、村实施复垦工程，区、县、镇组织验收，验收后交给原土地经营者使用，至今复垦费已投入1.5亿元。

　　案例三  保护区生态补偿机制

　　安徽省自然保护区建设与管理的生态补偿是把脱贫与保护结合起来。如对鹞落坪自然保护区的补偿，一是派干部蹲点；二是建立小水电；三是建立高山蔬菜基地，从2005年开始，每年支持一个村，一年5万元，用于生态村建设；四是把旱厕该为沼气厕，每户补贴2000元，准备3年解决3个村，第四年建成环境优美乡镇。

　　鹞落坪自然保护区有生态公益林8万亩，每年给予生态公益林补偿90万元，用于能力建设和监管，也有一部分用于保护区的补偿和脱贫。此外，通过调整产业结构来促进保护区的建设，如发展高山水田等，纯收入可达2000元/亩。由于农民收益有了保障，很多农民自愿从核心区、缓冲区内迁出。

　　观点与建议

　　一、应进一步明确生态补偿科学定义

　　调研中发现，对生态补偿的科学定义，包括生态补偿的内涵、补偿方式、补偿对象等科学概念方面都有待于深化。如目前实施的生态补偿机制主要是政府买单，从市场经济学的角度，政府应是生态补偿机制的倡导者和推动者，是生态补偿机制的利益相关者之一，而不是承包者。生态补偿机制应该由环境保护利益相关者共同建立，应是在环境保护服务提供者和环境保护服务购买者之间建立的一种长效机制。如果把环境、国土、水利、林业、农业、建设等部门的一些资金，包括公共财政转移资金通通纳入生态补偿资金，往往会导致目标不明确，难以达到预期的效果。此外，接受生态补偿的地区往往是落后的贫穷地区，生态补偿应与扶贫工作紧密结合，但不能把生态补偿与扶贫画等号，不能依靠生态补偿来解决贫困问题。

　　二、生态补偿标准需要更深入的研究

　　不同领域、不同地区生态补偿的标准都会有较大差异。应研究根据生态服务价值评估或者是生态破坏损失评估建立起理论生态补偿标准；也应研究结合考虑市场、社会和群众承受能力所确定的补偿标准；还应研究补偿“接受方”和补偿“支付方”之间的协商谈判原则即商定补偿标准问题等。因此，深入研究各种试点领域和地区的生态补偿标准问题是十分重要又紧迫的任务。

        三、进一步推动生态补偿政策规范化

　　浙皖两省的生态补偿是政府下达文件后执行，在省内实施有了一定的规范。如浙江的《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》、《浙江省人民政府关于矿山生态环境治理备用金收取管理办法的通知》、杭州市《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》、《安徽省矿山环境恢复治理保证金收缴和使用管理办法》等都是地方政府政策性规范文件。由于全国情况千差万别，因此，国家应尽快出台规范性文件，以指导全国生态补偿机制的开展。

        四、抓紧开展重点领域试点

　　建议加强与有关部门的协调，积极争取国家财政对生态补偿机制的政策理论研究和开展试点的专项财政支持。抓紧在流域、矿山、自然保护区、石油开发等重点领域开展生态补偿试点，并下达《关于开展生态补偿试点的指导意见》。

　　五、制定国家生态补偿导则

　　根据这次调研结果表明，地方对建立生态补偿机制的热情很高，迫切要求中央有关部门在理论、技术、政策上给予指导，因此，很有必要尽快制定《全国生态补偿机制及政策实施导则》，指导全国生态补偿试点示范和生态补偿机制的建立。

　　六、抓紧国家政策要点的研究

　　由于生态补偿属于重要的国家环境经济政策，是指导性的，各地难以实行统一的标准和模式，因而也难以出台国家法规性质的文件。随着我国市场经济的不断完善，全国生态补偿政策顺利和有效的实施，需要国家统一政策框架要求和支持。建议在开展生态补偿试点示范和发布《全国生态补偿机制及政策实施导则》基础上，由国务院发布《中国国家生态补偿政策要点》。

　　七、强化部门间的协调和合作

　　建立生态补偿机制是一项复杂的系统工程，需要国家相关部门的相互配合和支持。建议主动与发改委、财政部、国土、水利部等有关部委的协调，争取在政策理论研究、开展试点、经验推广、立法等方面得到相关部门的支持。

　　八、大力开展国际合作

　　尽管我国国情与其他国家不一样，但国际上生态补偿的理论、机制和原则是值得借鉴的。为了广泛学习国际经验，建议加强与联合国环境规划署、联合国开发署、世界银行等国际机构的合作，为建立和完善我国生态补偿机制提供资金和技术支持。 

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