制定地方性法规确保公众参与环境保护，沈阳市在国内首开先河。即将于明年1月1日实施的《沈阳市公众参与环境保护办法》，首次明确了公众参与环境保护的具体方法，使公众在参与环境保护行政管理工作时享有更多的权利、更多的信息与更多的自由，从而有了更强的可操作性。 爱我家园网￥- ^_X8NHh4]0T} ikV

　　新法规不仅明确了公众参与环境保护的九项权利，而且强化了信息公开制度--环保行政部门除了要公开各类环境标准、环境功能区划及区域内环境质量状况，还要公开各类污染企业排污状况和污染治理状况等。环保部门认定的污染企业，定期应当向公众"自曝家丑"。《办法》还明确了书面、口头查询或网站、期刊查询等获取环境信息的渠道。《办法》要求，市、县、区的环保行政主管部门要成立环境咨询委员会，里面必须有公众的代表，还要聘请环保监督员等。

　　有关专家指出，新法规通过信息公开、公众参与等一整套新机制，使环境决策民主化，使政府机关能够与公众形成合力，共同推动环境保护工作的发展。这种新思维、新理念必将为社会的可持续发展带来深远影响。 爱我家园网*- O03ZMyuVQqXm*KVC

　　聚焦：沈阳出台国内首部公众参与环境保护的地方性法规

　　经过3余年的努力，，我国首部针对公众参与环境保护工作的政府规章--《沈阳市公众参与环境保护办法》终于面世。10月24日，《办法》经沈阳市政府第46次常务会讨论通过，11月16日以市政府令的形式予以发布，新《办法》将于2006年1月1日起实施。 爱我家园网……- Hq:+2AJ5R(|r"xL~

　　"新办法实施后，等于沈阳市在公众参与环境保护方面确立了三个原则：一，在沈阳市市域范围内任何人任何单位都没有理由干扰、影响或剥夺公众参与环境保护的权利。谁干扰、谁影响、谁剥夺了，谁就承担相应的法律责任；二，政府有责任、有义务维护公众参与环境保护的权利，政府如不履行责任和义务，政府也将承担相应的法律责任；三，当公众想通过其它司法途径来维护自身环境权益时，政府有责任、有义务给公众提供支持。《沈阳市公众参与环境保护办法》的实施，将使公众参与环境保护由原来的无序的状态转变为有序状态，公众将享有参与环境保护的主体地位。" 沈阳市环保局法规处处长单伟民在接受记者采访时指出。

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　　据了解，即将实施的《沈阳市公众参与环境保护办法》包括二十余条，不仅明确了公众参与环境保护的九项权利，而且强化了信息公开制度--环保行政部门除了要公开各类环境标准、环境功能区划及区域内环境质量状况，还要公开各类污染企业排污状况和污染治理状况等。环保部门认定的污染企业，定期应当向公众"自曝家丑"。《办法》还明确了书面、口头查询或网站、期刊查询等获取环境信息的渠道。《办法》要求，市、县、区的环保行政主管部门要成立环境咨询委员会，里面必须有公众的代表，还要聘请环保监督员等。 爱我家园网%- wHAF&*zxDYiPsVe^

　　 "这部政府规章在全国首次全面提出了公众参与环境保护的方式、途径，享有的权利，以及行政机关和企业在公众参与环境保护中所应承担的责任、义务，它的出台标志着沈阳市公众在参与环境保护行政管理工作时将享有更多的权利，更多的信息与更多的自由，使政府机关能够与公众形成合力，最终推动沈阳市的环境保护工作登上一个新的台阶。"单伟民向记者介绍。 爱我家园网￥- %CcW{ pm2}] BMzF

　　背景：两大原因促成了《办法》的产生 　 爱我家园网%- ~{8(]22r(WBiInnI

　　"随着社会的进步，环境保护正日益得到公众的广泛关注。我国在1989年的环境保护法中，第一次加入了公众参与环境保护行政管理的规定，不过，规范公众参与环境保护具体实施方法的法律却一直没有出台，这使得公众参与在实际的环境管理工作中操作性不强。针对这一问题，沈阳市环保局从2002年开始起草《公众参与环境保护办法》。该《办法》除参照国内相关法律的内容外，还借鉴了国外先进国家的有关法律规定，同时，在制定过程中，多次聘请国内外知名法律人士对《办法》进行研讨。" 单伟民向记者介绍。 爱我家园网……- veX!rAs@M|Fvp*[q

　　讲到《沈阳市公众参与环境保护办法》的产生，单伟民谈到了两大原因：

　　从沈阳市的环境保护上看，一是人们对环境的关注与需求越来越强烈。沈阳市环保局有个统计，沈阳市公众关于环境污染的投诉和举报近些年来一直呈上升趋势，到2001年已经达到4000件左右，而这只是公众关注和强烈要求改善其生活环境质量的一个方面的表现；越来越多的公众通过来信、到环保局上门咨询的形式了解环境质量状况、法律法规和政策标准，对环保工作提出意见和建议。在分析百姓反映的环境问题时，环保部门发现了一个变化：人们的环境保护意识已经从仅仅关注自身环境扩展到了关心全市的整体环境，这使得环保部门感到：应该有一个合法的渠道来保证群众充分表达自己的意见。此外，沈阳是老工业基地，积累的环境问题较多，仅仅依靠政府力量、依靠环保部门力量解决环境问题，有时力量远远不够。多年来的实践证明，没有公众参与的环境保护管理是"无本之木"、"无源之水"，失去了公众的关注和广泛参与，环境保护管理将无的放矢，环境管理必须置于公众监督之下。为了解决以上这些问题，沈阳市认为非常有必要结合沈阳的实际情况，制定一部针对性强的环境保护公众参与方面的地方法规，发挥地方立法的作用，对国家法律法规中关于公众参与原则规定进行细化和延伸，使其可操作。

　　“沈阳市制定《沈阳市公众参与环境保护办法》的目的就是通过这样一部法规使公众应该享有的环境权益真正得到保护，将政府的环境保护措施真正置于社会和公众的监督之下，最大限度地增强环境保护监督管理的透明度和公开性，做到‘还权于民’。”单伟民说。

　　沈阳市环保局领导在谈到公众参与时指出，有效的公众参与至少需要以下两个条件：一是环境知情权，应当在保守国家机密的前提下采用各种形式，如实地将环境状况告诉公众，引起公众广泛的关心和重视，使公众认识到解决环境问题的紧迫性和责任感，公众的知情权是其有效参与的基本前提。二是参与程序和机制，这是公众参与的基本保障。

　　解读　新法呈现出几大亮点

　　明确公众参与环境保护九大权利

　　过去的环境保护公众权益多集中在环境污染产生后的救助中，缺少公众对环境污染的预防和过程参与。新办法除对已有的公众权利加以明确，还提出了公众对环境信息的知情权，公众参与立法的权利，对环境保护工作提出批评建议的权利，参与环境政策制定的权利，参与建设项目的环境影响评价的权利，对污染和破坏环境的行为进行检举和控告的权利，在受到环境损害时依法要求赔偿的权利，举报环境保护公务人员的违法行为的权利以及法律规定的其他权利共九项，这些权利基本涵盖了环境保护工作的所有方面，使公众可以参与到环境保护行政管理工作的每一个环节中。

　　全面规定公众应知的环境信息

　　以往政府公布环境一直没有法定的渠道和内容，公众获得环境信息难，信息获得不及时的情况时有发生。新办法明确将环境信息定义为社会公共信息，除涉及国家机密或者商业秘密的信息外均应全部公开。《办法》将环境信息划分为11类，包括：国家和省、市环境保护法律、法规、规章和其他规范性文件；国家和省、市环境保护政策、市环境保护规划和计划；各类环境标准及环境功能区划；各类污染源企业排污状况和污染治理情况；市、区、县（市）行政区域环境质量状况；建设项目环境保护管理情况；排污费征收依据、标准和使用情况；行政处罚依据、标准、程序和执行情况；环境保护部门主要职责、办事程序和服务承诺；重大环境治理、环保外资引进项目；其他环境信息等。

　　公众直接提出获取环境信息要求的，环境保护行政主管部门应当在接到要求后15个工作日内予以答复，特殊情况可延长至30个工作日。市、区、县（市）环境保护行政主管部门每年应当向公众发布一次本行政区域的环境质量公报；

　　在发生环境污染事故，对公众健康和环境可能造成威胁的紧急情况下，环境保护行政主管部门应迅速向可能受到影响的公众，发布一切能够帮助公众采取措施预防和减少损害的信息；政府及其环境保护行政主管部门在制订环境政策、编制环境保护规划、开展地方环境立法中，除涉及国家规定需要保密的内容外，应当先期在新闻媒体公布草案或召开论证会，公开征求公众意见，并采纳其合理意见；

　　除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、需编制环境影响报告书的建设项目，环境保护行政主管部门必须在自收到建设项目环境影响报告书后3日内，在本地新闻媒体或环境保护网站上公布该建设项目信息，包括项目名称、拟选地址、项目性质、可能对环境造成的影响、防治环境污染和生态破坏的措施等。公众可在建设项目信息公布后5日内，以电话、传真、信件、电子邮件等方式，向负责审批该项目的环境保护行政主管部门提出意见，环境保护行政主管部门应当采纳公众的合理意见。

　　建设单位报批的环境影响评价报告书应当附具对有关单位、专家和公众意见采纳情况的文字说明。

　　公众可以就关心的信息通过规定的3种主要信息渠道进行查询：以书面和口头方式直接向环境保护行政主管部门查询；通过环境保护行政主管部门的网站查询；通过环境信息刊物查询。

　　公众获得环境信息渠道得到拓宽

　　传统的环境信息获得一直是以政府公布为唯一方式，对于企业的环境信息公布一直没有相关规定。新办法对企业的环境信息公开设定了强制性的规定。凡环境管理部门认定的规模较大或污染排放量较大的企业都应公开以下信息：污染物排放总量及超标准排放污染物状况，污染物排放对环境造成的影响，污染事故的防范及对策，污染治理计划及年度实施情况，企业内部环境管理情况五类信息，公众获得环境信息将更加容易而快捷。污染企业由市环境保护行政主管部门根据企业事业单位的排污状况、污染负荷和对环境影响程度确定，并定期在媒体上予以公布。

　　建设单位在本市居民集中居住区域内兴办饮食娱乐服务业，应当通过建设项目所在地社区委员会、街道办事处或其它有效方式征求附近公众意见，并对公众意见采纳情况做出说明。

　　环境主管部门将配合举证

　　公众在进行环境侵权诉讼时，最大的难题是举证，往往因为无法举证而使得公众丧失维护权利的机会。在这部新办法中，明确规定了环境保护行政管理部门在污染侵害案件中，应对公众的举证提供支持。《办法》规定：公众对环境污染和生态破坏的投诉以及公众对环境保护工作提出的建议，环境保护行政主管部门应当予以支持和鼓励，并设立公开电话，受理公众投诉，研究解决问题的办法，采纳其合理的建议。公众向人民法院提起环境污染损害赔偿民事诉讼时，环境保护行政主管部门应在污染损害举证方面予以支持。

　　这一规定可以最大限度的保证公众在环境侵权案件中维护自身权益。

　　公众行使环境保护权益有了自己的组织

　　在过去，公众参与环境保护工作一般都是以个人的名义参与，没有一个统一的组织使公众在行使权利方面一直没有形成合力。

　　在本办法中，明确规定由公众代表参与的专门替公众行使环境保护权益的组织--环境咨询委员会，并聘请环境保护监督员，监督环境保护工作，为公众提供环境信息服务并代表公众对环境主管部门的工作提出评价。公众参与组织的形成也为行政机关开展与组织公众参与工作提供了巨大的便利条件。

　　强化违反公众参与规定的处罚

　　以往的环境法中，对于公众参与的规定一般都没有设立对应的罚则，这直接导致公众参与环境保护法律体系的不完善，为个别政府机关和企业隐瞒事实回避公众参与提供了机会。在本办法中，凡涉及公众参与环境保护工作的规定，都设立了对应的罚则，任何影响公众参与环境保护工作的人或单位都无法再逃避对应的处罚。

　　《办法》规定：违反本办法规定，环境保护行政主管部门未按规定公开环境保护信息或不履行法定职责的，由行政过错责任追究机关责令限期履行，逾期不履行的，追究其主要负责人和直接责任人的行政责任；环境保护行政主管部门未公布建设项目信息或建设单位未按规定征求有关单位、专家和公众意见，擅自审批建设项目的，该审批行为无效，并由行政过错责任追究机关对直接责任人给予行政处分；建设单位在居民集中居住区域内建设饮食娱乐服务业未征求公众意见的，环境保护行政主管部门不予审批；擅自审批的，对直接责任人给予行政处分。建设单位在征求公众意见时弄虚作假的，由环境保护行政主管部门撤销审批决定，并处以3万元以下的罚款；未公布或者未按规定公布本单位环境保护信息的，由环境保护行政主管部门予以公布，并对责任单位处以10万元以下的罚款。

　　反响：百姓对公众参与环保的法规认定表示欢迎

　　新办法的出台，引起了市民的极大关注。

　　采访中，许多市民说，环保不仅是政府的事，同时也是每位公民的事；解决环保问题，每个人都有一份责任。办法的出台，使百姓参与环境保护有了着力点，我们参与环保的腰杆更硬了。

　　 "企业的污水排放情况、重大环境治理项目的进展等信息，现在我们可以及时了解了，这是对群众知情权的尊重。"采访中，市民张先生对记者说。

　　 "作为市民，我们有权知道自己的生活环境是否安全。《办法》的规定体现了对群众知情权的尊重。事先告知无疑比亡羊补牢要科学得多、经济得多。对外发布信息、强调公众参与，虽然会增加办事程序和时间，但这是获得安全、舒适的生活应该付出的代价。"市民冯先生说。

　　趋势：公众参与环保，是环保可持续发展的庞大社会推动力量

　　 "公众参与环境保护意义，不单单是建立透明政府、法制政府，公众参与更是对环境保护未来发展能起到决定性影响的一个因素。"单伟民认为。

　　环境保护是一项全民性的公益事业，从世界范围来看，各国都已认识到公众参与环境保护的公益性和群众性。一方面，公众参与作为一种非政府的社会力量，可以将民意真实地反馈给政府，有助于政府对环境问题的全方位管理；另一方面，公众参与环境保护，有利于公众环境意识的提高，使公众对环境政策由消极观望转换为积极的响应和合作，使政策执行中的冲突与磨擦最大程度地减少，更加富有成效，有利于可持续发展。

　　"环保工作之所以越来越重要,是因为我国的环境污染和生态破坏越来越严重,治理速度赶不上破坏的速度,其中深层次的原因之一就是公众参与程度太低。而中国环境保护中存在的有法不依,执法不严问题,也是公众参与的民主法制机制不足。"国家环保总局副局长潘岳认为。

　　就如何推进我国公众参与环保事业的进程,他提出五点建议: 一是转变思想观念。要明确认识到参与环保是国家法律赋予公众的权利,政府部门有义务回应和保护。二是环境信息公开化。环境信息公开是一种全新的环境管理手段,我国政府已为此做出了诸多努力,如每年公布环境公报等。三是环境决策民主化。2003年9月1日开始实施的《环境影响评价法》,首次将中国公民的"环境权益"写入国家法律,意味着群众有权知道、了解、监督那些关系自身环境的公共决策。四是环境公益诉讼。为加大对环境污染和生态破坏的惩治力度,司法应当逐步扩大环境诉讼的主体范围,将公众日趋增长的环境权益要求纳入规范有序的管理。五是加强与民间环保组织的关系。政府部门对大部分积极健康的民间环保组织应予以支持引导,包括专业培训、搭建政府与公众座谈与对话的平台等。

　　有专家指出，环境要素作为一种典型的公共产品，其质量的维护除了政府进行积极、主动、有效地管理外，需要全社会的共同参与。发达国家的经验也表明，公众参与不仅是环境质量得以长久维持的内在因素，而且是监督政府、企业等履行环境管理和保护义务的有效的生力军和庞大社会力量。

　　随着我国环保事业的不断深入，公众逐步成为环境保护的重要推动力量，并正在促成新的环保社会调节机制。

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