环境管理算是一个老题目了，从产业革命产生环境污染起就出现环境管理。最初由就事论事，逐步走到由政府通过制定法律法规和技术标准，采取行政控制方式进行管理。不过由于经济社会的不断发展变化，环境管理的范围不断扩大，从最初的城镇垃圾和污水问题，到全球气候变化问题；管理方式从采取一些末端技术处理措施，到力求改变生产生活方式和社会文化；从传统的政府直接控制，到政府、企业和民间社会的综合调控。特别是上世纪90年代初以来，一些国家和国际社会特别是学术界，开始反思传统的政府直接控制方式的不足和弊端，一些新的环境管理思潮出现，强调要更多应用市场经济手段，倡导在政府和企业之间建立合作伙伴关系，包括今天会议所关注的自愿协议，强调把公众参与作为有效的社会调控机制。这些环境管理思潮在中国也开始有所反应。今天，我们来探讨这种新变化。

　　一、中国的环境管理

　　中国的环境管理，远的不说，就从新中国诞生算起也有50多年的历史了。今天我想从上世纪80年代初的改革开放来看中国的环境管理，因为真正意义上的现代化建设是从这个时期开始的，经济运行方式以及国家对经济的管理方式也开始由社会主义计划经济向社会主义市场经济转变；同时，环境保护被提上了国家日程，政府的环境管理也是从这个时期建立和发展起来的。改革开放的20多年，由于党和国家的重视，环境保护事业发展迅速，环境管理能力得到了不断加强，促进了经济建设事业的发展。

　　但是，对于这个时期的环境保护的评价却有不同意见，可归结为3种看法:一是对环境保护工作持肯定态度，认为在控制环境污染、保护环境和资源方面做了大量的和富有成效的工作。如果没有这个时期的工作，在高速经济发展的情势下，环境污染和自然生态破坏将出现难以收拾的局面。可以说这是一种主流性的评价意见；二是对这个时期的环境保护工作持一种否定的态度，认为中国在80年代初虽然提出了不走西方国家曾经走过的“先污染后治理”的弯路，实际上却没有能避免，走的仍然是那样一条弯路，不认可这个时期国家所采取的积极措施和所取得的进展；三是与上述两种看法截然相反，认为中国的环境政策和法规提出的一些要求脱离实际，脱离国情，把西方国家的一些法规和要求，生搬硬套地移到中国来，中国是一个发展中国家，经济水平不高，环境保护不能阻碍经济发展。这种批评“超前论”的观点，虽然在报章上并不多见，但是在一些场合特别是在国家的高层，比如在环保法律的起草、修订和审议中，由于涉及到一些部门的权力和经济利益，却表现得颇为激烈。

　　如何从社会经济发展的过程客观地评价这个时期的环境保护事业呢？让我们简单回顾一下历史。

　　(一)国家制定环境保护方针、政策和基本管理制度

　　在改革开放初期，国家把环境保护列为一项基本国策，从而明确了环境保护在现代化建设中的重要地位；同时，提出了环境保护的指导方针，即:“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益相统一”。国策地位和指导方针的提出，是国家高瞻远瞩的正确决策，同5年后国际上提出的可持续发展方针是一脉相承的。

　　接着，又出台了三大环境政策和八项环境管理制度。三大政策是:“预防为主”、“谁污染谁治理”和“强化环境管理”。之所以称为“三大”政策，大就大在这三项政策均具有总体性、基础性和方向性。我国许多环境经济和技术政策，都是从这三项政策中衍生或延伸出来的。三项政策各有相对的独立性，但更有统一性和系统性。强化管理是环境政策的中心和主体，预防为主和“谁污染谁治理”是环境政策两翼，是围绕强化管理这一中心展开的。

　　八项环境管理制度是:环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度、环境目标责任制度、排污申报登记和排污许可证制度、环境限期治理制度和污染集中控制制度。八项管理制度把我国环境保护的大政方针具体化了，变为可以实际操作的管理措施，为中国特色环境保护道路奠定了制度基础。三大政策和八项制度把不同的管理目标、不同控制层面和不同的操作方式组成为一个比较完整的政策和管理体系，基本上把我国主要的环境问题置于这个体系的覆盖之下，建立起一个具有活力而又灵活有效的管理机制。

　　实践证明，三大环境政策和八项环境管理制度，在控制环境污染和保护自然生态方面发挥了积极的作用，并大多被陆续出台的环境保护法律所吸纳，以法律形式所固定，成为依法保护环境的依据，直到今天，这些政策和制度仍然是我国现行环境法律框架的主体结构，继续在发挥着基础性作用。

　　(二)实施可持续发展战略，走经济、社会和环境保护协调发展之路，标志着国家发展战略的根本转向

　　20多年来，国家对国民经济结构进行战略性调整，实施以信息化带动工业化，广泛运用高新技术和先进适用技术改造传统工业，大力限制资源消耗大、污染重、技术落后产业的发展，并取缔关闭数以万计的“十五小”企业，淘汰了一大批小煤矿、小钢铁、小水泥、小玻璃、小炼油、小火电等企业，从源头上控制和减少了经济发展对环境的污染和破坏，特别是近年来，随着中国可持续发展战略和政策的深入发展，发展循环经济和建设生态省、生态市、生态县的浪潮正在全国蓬勃兴起，显示出与传统发展模式决裂的决心。

　　(三)实施了天然林保护和退耕还林、还草、还湖政策

　　从1998年长江等河流发生大洪灾起，国家明确提出了限采或禁采天然林，禁止毁林开荒、围湖造田，有计划地实施了退耕还林、还草、还湖的措施，并把生态恢复和建设列为西部大开发的首要措施，制定了“退耕还林(草)、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策，启动了大规模生态恢复和建设工程。自然生态保护受到前所未有的重视，由以前主要局限在个别资源领域实施的生态保护措施，现在正在变成国家的综合战略和政策措施，标志着中国环境政策的重大转折。

　　(四)对工业污染进行全面防治

　　国家对工矿企业做出了限期达标排放的规定，90％以上的工业企业实现了这一目标，工业严重污染的势头基本上得到了控制；同时，并开展了对三河、三湖、两区、一市、一海污染的重点治理，取得了一批阶段性成果。控制环境污染的投入不断增加，目前已达到了占GDP的1.4％，这是西方工业国家处于相同发展阶段所没能做到的。

　　回顾20多年来环境保护的历程，特别是结合我国经济社会的发展变化过程和社会环境文化意识的形成和发展变化过程，我们可以做出以下结论:

　　1、我国制定的环境保护方针、政策和所采取的措施是积极的，符合特定发展阶段的国情，在现代化建设中发挥了积极的重要作用。

　　2、我国在20多年的现代化建设中，努力探索一条经济、社会和环境协调发展之路，取得了一定的进展。改革开放初期，曾有人预言:随着经济的翻番，环境污染也将翻番，而且不止一番。但是这种情况并没有发生。虽然在这个期间也出现了边治理边污染边破坏的现象，但从总体上看，环境污染得到了一定程度的控制，自然生态破坏也有所遏制，并没有完全重复工业发达国家“先污染后治理”的老路。

　　3、在现代化建设的20多年中，我国初步建立起环境法律体系，环境与自然资源主要领域都做到了有法可依，有章可循。各级政府特别是环境保护部门依法监督，为控制环境污染和保护自然环境做了大量地卓有成效的工作。

　　4、我国面临的环境形势依然严峻，问题多，有些问题达到严重程度，成为经济顺利发展的重大制约因素。除历史原因和受经济、技术发展水平的限制外，主要是粗放的经济增长方式，不当决策和管理不善的结果。现在是到了必须认真对待的时候了。

　　二、改革创新，建立环境管理新机制

　　传统的环境管理方式，也就是命令控制的强制管理方式，是在市场经济条件下环境失衡导致政府进行干预的产物。从上世纪80年代以来，不少市场经济国家采取了许多解除经济管制的措施，传统的计划经济国家也实行了比较全面的市场改革措施。但在环境领域，传统的行政强制管理方式，直到今天仍然是大多数国家不可或缺的和处于主导地位的管理方式，可以说这种管理方式为保护人类环境发挥了重大的、基础性的作用。中国在改革开放20多年来实行的环境管理模式，基本上也属于这种模式的范畴。

　　但是，随着经济社会的不断发展，特别是随着世界经济一体化和环境问题向全球化扩展，环境形势发生了多方面的变化，许多新的环境问题涉及社会经济、文化等各个层面，如气候变化和生物多样性问题，仅靠单一的命令强制方式远远不够了，需要采取综合社会、经济、技术、文化和环境诸多方面的战略和政策措施，甚至需要改变生产和消费方式，改变社会文化才能取得长期效果。因此，从环境管理的角度看，为了应对越来越复杂的环境问题，能够在社会、经济、技术和文化等各个层面产生影响作用，就必须建立更加综合、更加有预防性和更加富有社会参与性的管理新机制和新模式。这种模式要求在强调政府发挥主导地位的同时，重视利用市场经济手段和重视发挥公众参与的作用，形成政府引导、市场推动、公众广泛参与的新机制、新模式，以期不仅在解决个别环境问题上，而且在转变生产和消费模式，加快社会、环境、文化建设上，产生积极影响。

　　新的环境管理模式同传统的环境管理模式的最大不同是，传统模式主要建立在政府命令控制这一支点上，新的模式则是建立在政府命令控制、市场调控和公众参与3个支点上，这是一种广义的环境管理，已远远超出了传统的政府控制范畴。

　　(一)发挥政府在环境保护上的基础性作用

　　从理论和社会实践上讲，环境保护是公共管理的重要领域，是一种“公共物品”或“公共服务”，自由市场机制难以有效提供这种服务，而且由于“市场失灵”，往往形成一系列严重的环境问题。在这种情况下，需要通过市场的外部干预，大多数情况下是通过由政府实施的干预，才使环境问题得以控制或解决。因此，在市场经济条件下，环境保护依然是政府的一项重要职能。

　　政府在环境保护方面所发挥的基础性作用，主要体现在提出环境保护发展目标、编制发展规划、制定相应政策、法律、制度、标准等，并依照法规进行有效的监督。政府这种充当游戏规则制定者和游戏裁判者的角色，是任何个人和组织不可替代的，是维护市场经济正常运行的基本保障。否则，市场就会失灵，环境问题也将无法遏制。

　　(二)扩展市场手段在环境保护领域的应用，已经成为充实和完善环境管理的重要方向

　　从环境与发展的国际国内情况看，市场手段在降低环境保护成本、提高行政效率、减少政府补贴和扩大财政收入诸多方面，具有行政命令手段所不具备的显著优点。西方国家的实践表明，运用一些综合性的环境经济手段特别是税制手段，可以有效地抑制有害于环境的生产和消费，同时可以减少复杂的行政监控措施及其行政费用。

　　建立健全以税费为核心的环境经济政策。首先，加强排污费征收和管理，按照排污费标准略高于污染治理成本原则，逐步提高收费标准，尽快改变廉价购买排污权的不正常状况。实施开征环境税，对于资源消耗大，特别是能耗大、水耗大、污染重的行业和企业征收环境税；对于稀缺资源征收资源税；而对于符合循环经济要求的建设项目和产品，在贷款和税收上应给以优惠待遇等。火电厂是排污大户，为了鼓励电厂二氧化硫达标排放，应改革现有二氧化硫征费办法，可以实行浓度和总量差别收费。对于不达标排放电厂，按二氧化硫浓度和排放总量，实行费率快速递增的级差累进式办法，将高额收费收入用于补贴安装脱硫设施的电厂，迫使和诱导电厂采取措施达标排放。同时，对安装脱硫设施的电厂，国家在贷款和税收上应给予优惠。

　　制定重点行业有利于环境保护的经济政策。对高能耗、高水耗工业产品制定市场准入标准；制定清洁生产评价指标体系和审计制度；建立生产者责任延伸制度，明确生产企业、销售商对废弃物回收、处理和再利用的义务等。

　　积极推行排污交易，实现环境资源资本化。利用市场机制，把环境作为资源经营，实行环境容量资渀?化、资本化和产权化，以降低环境保护成本。国际上开展的CO2排放交易的清洁生产机制(CDM)，就是这种交易的明显例子。排污交易方式可以用比较少的投入，而取得减排污染物的经济手段。比如在我国两控区电力行业开展SO2排放交易，在淮河等重点流域开展COD排放交易，都是应该大胆试验的。

　　大力推进污染治理市场化。当前应把城市环境基础设施建设与运营作为推进市场化的重点。对政府新建，包括已有污水处理厂和垃圾设施，以合同方式交给企业实行商业化运营；或以TOT(转让——运营——转让)方式盘活资金；在有条件的地方采用BOT方式(建设——运营——转让)建设新的污水处理厂或垃圾场。一些地方的实践表明，这样做可以减轻政府财政压力，加快建设进度，有很好的社会和环境效益，应大力推行。

　　企业污染治理市场化。专业化治污企业承包运营污染治理设施，或从治理方案、设计、工程施工、建成后的运营实行全过程的承包服务；工业园区，可由专业化企业实施污染集中处理。

　　运用市场机制，多渠道筹集资金、发行市政债券等等，也都应积极探索。

　　扩大市场经济手段的应用，开阔了环境保护的视野，为加快环境治理提供了更多地保障，是对传统环境管理模式的开拓和发展。但是，市场经济手段也不可能自发地产生，它需要政府的引导和规范，政府要继续当好游戏规则制定者的角色，促使这一新的领域不断发展。

　　(三)发展和建立社会调控制度与机制

　　以公众参与、自愿协议、信息公开等制度为基础的社会调控制度，成为政府、市场之外环境保护的重要社会调控机制和重要的力量源泉。

　　推行自愿协议环境管理方式。从国际环境保护管理发展趋势看，除继续实施强制性措施——主要指对法规的遵照执行外，更多地在开始倡导和运用鼓励性方式，以更加灵活的方式，鼓励企业实现比现行环保法规标准更高的环境表现。这种自愿协议不仅能调动起企业的自觉性和主动性，而且可以降低环境成本，这是对传统管理模式的重要补充和发展，成为西方国家广泛兴起和运用的一种重要环境管理方式。

　　自愿协议有多种形式；有企业自己制定的、有企业与政府有关部门商定的、有企业与政府和NGO共同商定的、有企业与NGO商定的等等。但是，企业与政府的协议约束力最高，因此成为一种重要方式。过去，我们各级地方政府同企业签订的环境保护责任书，虽然带有一定强制色彩，但从规定双方责任和义务的角度来看，也包含了一定的自愿协议特征。

　　自愿协议包括具体的环境目标和实现目标的时间表，以及签约方的责任与义务。在企业实现协议目标以后，经政府有关部门评估认可，将给以鼓励(奖状、环境标识、新闻媒体的宣传等)，甚至给以资金补贴，企业从中可以得到直接或间接的经济效益；如果违约，也要受到约定的处罚。自愿协议实际上也是一种交易，在大多数的情况下，自愿协议等同于合同。

　　自愿协议涉及到广泛领域，工业、交通运输、建筑业、商业、城市公用事业、农业等等。其中工业和能源领域占有最大的比重。在欧盟国家中，废物管理、空气污染、气候变化、水污染、臭氧层保护和土壤污染是自愿协议的重点。

　　自愿协议已成为环境综合政策的重要内容，并逐渐显示出强大的生命力。“他山之石，可以攻玉”。中国也应大胆地借鉴过来，完善和发展自己的环境管理，为中国的环境保护事业服务。从欧盟国家实施的自愿协议来看，形式多种多样，并没有一种固定不变的样式。看来，只要不违背法律规定，有利于污染控制和改善环境，形式都是可以自由商定的。西方国家推行自愿协议方式虽有二三十年的历史，也只是在近年间才引起更大重视并推行起来。这种方式还不是很成熟，也带有风险。现在南京先行试点，在取得经验后再逐步推开的做法是妥当的。

　　公众广泛参与是发展新型环境管理机制的重要方面。公众参与环境保护的程度，是国家民主政治的反映，是衡量一个国家、一个地区环境保护能否做好的重要标志。只有在充分尊重公民环境权益的社会环境下，才能调动起公众广泛参与的积极性。国际社会把国家的重视、工商界的大力支持和公众的广泛参与，作为环境保护的三大支柱。许多国家在法律中都做出保障公众广泛参与环境保护的规定。我国在环境法中也有对公民的权利的规定，比如健康权、知情权、检举权、参与权等。近年来，环境保护的民间组织(NGO)纷纷建立，广泛开展保护环境的宣传、收集和分选垃圾、植树种草、对污染危害环境者检举控告、对社区和更大范围内的开发建设规划和活动提出建议等等，表现出很高的责任感和热情，让我们看到了环境保护的希望和最大力量源泉。民间环保组织配合国家的或地方的环境计划和部署，力所能及的开展一些工作，他们不计报酬，无私奉献，是难能可贵的。政府要支持他们，爱护他们，充分发挥他们的作用。除了法律明确规定的对于发展规划和建设项目的环评参与权之外，应更多地让NGO组织参与有关环保调查、座谈会、论证会、评议会，在有关环境保护的重大决策中能有他们的声音，这也是民主政治建设的重要一环。

　　为了保障公民的环境权利，还应抓紧完善有关公民环境权的法律规定，要明确地具体地规定法律上可以实施的公民环境权，保障公民能够有效行使这种权利，完善涉及公民环境权的相关民事、行政诉讼制度和民事、行政赔偿制度包括有关环境公益诉讼制度，使公民在环境权利受到损害时获得及时的法律救济。

　　2005年6月28日

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